Les Commissions Départementales de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF), créées en 2014 par la Loi d’Avenir pour l’Agriculture, l’Alimentation et la Forêt, constituent des instances essentielles dans la gestion territoriale française. Pourtant, ces commissions fonctionnent parfois selon des principes qui contredisent les principes modernes de transparence administrative.
Un rôle prépondérant
Le rôle fondamental des CDPENAF consiste à préserver les espaces naturels, forestiers et agricoles face à l’artificialisation croissante. Présidées par le Préfet, elles sont composées de représentants de l’État, collectivités territoriales, professions agricoles et forestières, propriétaires fonciers, associations environnementales et fédérations de chasseurs. Elles rendent des avis simples (consultatifs) ou conformes (décisionnaires, notamment sur les projets d’agrivoltaïsme depuis le décret d’avril 2024) sur les documents d’urbanisme, les actes d’urbanisme et les études préalables de projets d’aménagement.
Un manque de transparence et une composition déséquilibrée
Le manque de transparence de la CDPENAF de la Haute-Garonne s’exprime à trois niveaux. D’abord, l’absence de pages web détaillées : contrairement à des bonnes pratiques observées dans d’autres départements (Cher, Côte-d’Or), la Préfecture de Haute-Garonne ne publie aucun ordre du jour ou procès-verbal de la CDPENAF. Quant aux avis, ils ne sont pas centralisés, mais dispatchés dans les dossiers que la préfecture instruit.
Deuxièmement, la composition actuelle n’est pas communiquée en ligne : aucun arrêté préfectoral de composition n’est publiquement accessible sur Internet pour la Haute-Garonne, contrairement par exemple à la préfecture du Cher qui publie son arrêté à jour. Sauvegarde des Terres Commingeoises l’a obtenue en écrivant plusieurs courriers. La CDPENAF de la Haute-Garonne compte en tout 20 membres avec droit de vote : le préfet, le président du Conseil départemental, deux représentants des maires, un représentant des EPCI, Toulouse Métropole, la Chambre d’agriculture, la FDSEA, les Jeunes Agriculteurs, la Confédération paysanne, la Coordination rurale, les propriétaires agricoles, la fédération départementale des chasseurs, un représentant des associations agréées de protection de l’environnement, la Direction départementale des territoires de la Haute-Garonne, l’association départementale des communes forestières, un représentant d’une association locale affiliée un organisme national à vocation agricole et rurale, le syndicat des propriétaires forestiers sylviculteurs des Pyrénées et de la Garonne, la Chambre des notaires et l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO).
Il y a 4 membres consultatifs, « personnes qualifiées sans droit de vote » : la Société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), l’Office national des forêts (ONF), l’équipe technique de la Chambre d’agriculture 31 et l’équipe technique de la DDT 31.
Les autres CDPENAF en France ont une composition assez semblable, avec une représentation largement majoritaire d’instances issues du monde agricole, une sous-représentation des associations de protection de l’environnement (seulement un représentant en général) et de représentants des habitants (seulement la Chambre des notaires), et l’absence d’instances citoyennes, par exemple des Conseils de Développement (CoDEV), instances de participation citoyenne dans le but d’inviter au dialogue entre les élus et la société civile.
Troisièmement, les administrations s’abritent derrière le caractère préparatoire des documents pour refuser leur communication, bien que la jurisprudence de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) ait établi que ces documents sont communicables.
Ce manque de transparence produit des effets directs : inégalité informationnelle entre promoteurs avertis et citoyens ignorants, absence de contrôle démocratique réel, impunité administrative face aux décisions discrétionnaires et capacitation inégale des acteurs.
Déficit de communication des instances
Du côté des instances, peu d’entre elles communiquent sur leur participation et leur rôle au sein de la CDPENAF. La Fédération Départementale des Chasseurs de Haute-Garonne a commencé à le faire. Elle précise dans un article « Pourquoi siéger au CDPENAF ?« du 5 novembre 2025 son rôle en expliquant qu’elle apporte une expertise sur l’impact des projets, défend l’équilibre agro-sylvo-cynégétique et une planification conciliant énergie, agriculture et biodiversité. Elle affirme au sein de la CDPENAF son engagement pour un développement rural durable, fondé sur le terrain, le dialogue et la responsabilité. Malheureusement la réalité est parfois plus nuancée, comme nous l’expliquons dans l’article « Projets agrivoltaïques : intérêts et accommodements à tous les niveaux« .
L’agrivoltaïsme interroge sur la crédibilité de la CDPENAF
L’agrivoltaïsme met en lumière le rôle prépondérant de la CDPENAF. Le Décret n°2024-318 du 8 avril 2024, issu de la Loi d’Accélération de la Production d’Énergies Renouvelables (APER), a conféré à la CDPENAF le pouvoir de rendre des avis conformes (décisionnaires avec veto) sur les projets agrivoltaïques. Cela transforme la commission d’une instance consultative en arbitre ultime du développement de l’énergie renouvelable sur les terres agricoles.
Pour qualifier un projet en agrivoltaïque, trois critères cumulatifs s’appliquent : production agricole significative, revenu agricole durable et apport de services à la parcelle (amélioration agronomique, adaptation climatique, protection contre aléas, bien-être animal). Actuellement 75% des projets agrivoltaïques en France chutent en CDPENAF, selon le vice-président de France Agrivoltaïsme. Parfois, les résultats favorables révèlent une application peu restrictive d’une partie de ces critères légaux.
Le problème s’aggrave par l’absence de publication des grilles de critères et des votes individuels. Un avis défavorable comporte les motivations, mais pas un vote favorable. Par exemple sur le projet agrivoltaïque de Molas, il faut se contenter d’une phrase sans précisions : « Vus les éléments complémentaires apportés, la commission émet un avis favorable ».
Pire, la crédibilité de la CDPENAF est entamée, car elle peut revenir à l’infini sur ses votes défavorables alors qu’elle ne le fait pas sur un vote favorable ! Elle peut revenir sur son premier vote défavorable, son deuxième, son troisième… comme pour le projet agrivoltaïque à Molas. Après trois avis défavorables (23 janvier 2020, 4 novembre 2021, 26 février 2024), la CDPENAF a émis le 26 septembre 2024 « un avis favorable sous réserve d’une présence significative des bovins tout au long de l’exploitation du projet ». Etait-elle au bout du 4e vote encore hésitante ?
Dernier point, les pratiques des CDPENAF créent une disparité territoriale : les critères varient selon les départements, générant des inégalités dans les décisions rendues sur l’agrivoltaïsme selon les régions. Une entreprise de développement agrivoltaïque a d’ailleurs saisi le Conseil d’État en septembre 2025 d’une question prioritaire de constitutionnalité contestant l’impartialité de la CDPENAF, arguant que la commission était dominée par des représentants privés ayant intérêt à bloquer les projets. Le Conseil d’État a rejeté cette QPC, mais la question de fond demeure posée : peut-on confier l’accord ou le veto sur des enjeux nationaux à une instance où domine une profession ayant ses propres intérêts ?
Les maires écartés des décisions au profit de la CDPENAF et du préfet
La question de l’agrivoltaïsme préoccupe aujourd’hui les maires dans les projets qui se développent au cœur de leurs communes, comme lors du récent Congrès des maires. Exclu du champ décisionnaire au profit de la CDPENAF et du préfet (donc de l’État), le maire intervient donc seulement pour un avis simple. Il y a souvent une certaine forme de désarroi, voire de mécontentement des maires. Il en est souvent de même quand la CDPENAF a rendu un avis favorable à un projet, qui suscite souvent l’opposition tardive, faute d’information préalable, de nombre de riverains et d’habitants. La différence d’appréciation vient souvent d’un manque de compréhension et de dialogue en amont sur le terrain. Tout ne se décide pas entre instances dans des bureaux.
Alors que l’#agrivoltaïsme, mêlant production énergétique & agricole, décolle en France, des #maires s’interrogent sur cette filière où ils ont trop peu leur mot à dire et un partage inégal de la valeur créée. #Congresdesmaires #energie #agriculture https://t.co/zAgVSqPhXh
— Courrier des maires (@C_desmaires) November 19, 2025
Le besoin d’une réforme
Une réforme serait nécessaire et pourrait comprendre l’obligation légale de publication des ordres du jour, des procès-verbaux, des avis motivés et grilles de critères, la standardisation nationale de ces critères pour garantir l’égalité territoriale, le rééquilibrage de la composition de la CDPENAF et l’accélération de l’élaboration des « documents cadres » qui réduiraient le pouvoir de veto en ramenant l’avis à un simple consultatif.
Tant que persiste ce manque de transparence, notamment en Haute-Garonne, les CDPENAF resteront des boîtes noires administratives où se décident des enjeux majeurs d’aménagement territorial et de transition, loin des regards et du terrain, selon des critères non connus, et sans légitimité démocratique suffisante. La transparence n’est pas un luxe administratif, mais la condition élémentaire d’une gouvernance légitime face aux grands défis d’articulation entre impératifs de développement et préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.